"No man is an island"

John Donne, poète anglais

XVII siècle

PROGRAMME D'AJUSTEMENT STRUCTUREL *

bibliographie

par: Grant Regalbuto    (mai 1993)

La situation économique difficile que traversent, présentement, à la fois les pays industrialisés et les pays en voie de développement (PVD) donne lieu à un questionnement fondamental sur les origines du mal, sur les correctifs à y apporter et sur les priorités économiques que devront se donner les collectivités nationales.

Les discussions ne sont pas toujours rationnelles: les protagonistes véhiculent des affirmations et des jugements qui n'ont pas toujours des assises solides et objectives. Les arguments avancés et les solutions proposées sont parfois teintés d'éléments irrationnels, le discours s'apparent à celui des années 30 en Europe où, avec la montée du national socialisme, on avance des solutions simplistes et globalisantes à des problèmes complexes.

Le présent travail vise à clarifier certains éléments des Programmes d'ajustement structurel (PAS) mis de l'avant, il y a quelques années, par le Fonds monétaire international (FMI) pour appuyer les PVD dans leur démarche vers la prospérité. Notre choix s'est porté sur les PAS, parce qu'ils sont l'objet de récriminations dans le tiers monde et dans les pays industrialisés; en effet, on estime qu'ils ne contribuent pas au développement de la croissance économique et que, au contraire, ils accentuent la pauvreté et ont des retombées néfastes pour les populations des PVD.

Le but de ce texte n'est pas d'examiner l'efficacité de ces programmes, bien qu'il en soit forcément question; il s'agit plutôt d'en faire la genèse et d'expliquer les objectifs qu'ils visent et les conditions essentielles, aux yeux de leurs promoteurs, à leur efficacité.

Nous avons rencontré une difficulté méthodologique particulière: en effet, il a été difficile, compte tenu des délais dont nous disposions, de cerner le volume d'aide à l'ajustement structurel. Il n'y a pas moins de huit (8) types de PAS; le FMI en compte deux, Structural Ajustment Facility-SAF et le Enhanced Structural Ajustment Facility-ESAF, et, dans deux des composantes du groupe de la Banque mondiale (BM), la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l'Association internationale de développement (IDA), il y a un Programme de prêts à l'ajustement structurel et un Programme de prêts à l'ajustement sectoriel.

Assises conjoncturelles            

Pour comprendre l'origine des PAS, il est nécessaire d'examiner, quoique brièvement, les institutions financières internationales (IFI) à vocation universelle 1, qui en sont les promoteurs principaux: le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM).

Le Fonds et la Banque ont été créés dans la même foulée que l'ONU; le FMI et la BM sont, en effet, des éléments importants de ce qu'il est convenu d'appeler "le système des Nations Unies".

L'ONU représentait la vision du monde de l'après-guerre que souhaitaient voir se concrétiser les pays alliés dans la guerre contre les puissances de l'Axe (Allemagne, Japon, Italie et leurs alliés). On ne voulait pas que se répètent les erreurs du passé; on ne voulait plus des chaos politique, social et économique qui ont suivi la fin de la Première Guerre mondiale et qui ont conduit, sans aucun doute en grande partie, à la Deuxième Guerre mondiale. S'amorce alors l'ère de la coopération internationale dans tous les domaines, une coopération caractérisée par le respect mutuel et par la reconnaissance du fait que l'on pouvait et que l'on devait résoudre les difficultés entre pays sans recourir aux armes.

Le FMI et la BM furent la concrétisation, dans le champ de l'économie internationale, de la vision mondiale onusienne précitée.

Par leur création, la communauté internationale reconnaissait l'importance, pour assurer le développement économique collectif et pour éviter les catastrophes du passé, de la coopération économique internationale et de l'accroissement des échanges économiques internationaux.

La BM est une institution prêteuse, qui accorde des garanties de prêts aux bailleurs de fonds des PVD et consent des prêts aux pays en développement et aux pays en reconstruction à la suite de la Deuxième Guerre mondiale. Les prêts de sa composante, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD)  2, sont accordés pour de longues périodes et portent, après une période de grâce, un taux d'intérêt analogue à celui que verse la Banque pour ses emprunts.

Le FMI est une organisation internationale de surveillance des échanges économiques entre pays. Les deux institutions, FMI et BM, sont des IFI qui accordent des prêts. La BM se distingue du FMI en ce qu'elle est, comme son nom l'indique, une institution prêteuse au sens classique, tandis que le FMI - qui accorde également des prêts- le fait dans le cadre de l'exercice de son rôle premier de supervision des échanges internationaux 3.

La communauté internationale s'est donné, avec le FMI, un code de conduite, pour régir les relations économiques et les échanges commerciaux entre pays, et un instrument de surveillance du respect de ce code. La communauté internationale s'est également donné, avec le FMI, les moyens pour assurer la conformité à ce code, un "Père Fouettard" selon l'expression de Bélanger, (p.72), et les ressources pour aider les pays membres qui éprouvent des difficultés temporaires d'équilibre dans leurs échanges. En effet,

the balance of payments equilibrium is fundamental to a country's international obligations (Guitian, p.11)

Le Fonds peut fixer des conditions d'accès à ses ressources; c'est de cette manière qu'il assure le respect du code de conduite que se sont donné les nations et qui est décrit à l'article I des Statuts du FMI (Guitian, p.20).

L'imposition de conditions à l'octroi de prêts et à l'utilisation de ressources était prévue dès la création du Fonds et est inscrite dans la nature même de son rôle fondamental. Ces conditions visent, en principe et en pratique, à assurer que les besoins visés par les prêts soient réels et qu'ils soient temporaires "a balance of payments need for those actions...les prêts... and on their temporary nature (Guitian, p.19). Il faut, par ailleurs, ajouter que le Fonds, comme prêteur, agit comme le font depuis toujours les banques et autres institutions bancaires.

Le code de conduite que s'est donné la communauté internationale par la création du FMI concerne d'abord et avant tout les échanges internationaux: balance des paiements, taux de change, etc.; cependant, les conditions imposées par le FMI ont de plus en plus trait au contexte économique et aux politiques économiques intérieurs d'un pays.

Ce glissement ne serait qu'apparent car, à l'usage, on a constaté qu'en pratique il y avait une interdépendance structurelle entre les échanges externes et les politiques macro-économiques internes d'un pays. Cette interdépendance fut reconnue dès les débuts du Fonds puisqu'il était chargé, entre autres de "appraise the appropriateness of domestic fiscal and monetary policies " (Guitian, p.13)

La surveillance du respect du code se fait, dans les PVD au moyen de rencontres bilatérales annuelles entre le pays et le Fonds pour examiner, entre autres choses, les politiques nationales et leur incidence sur les échanges internationaux.

Le défi du FMI réside dans la nécessité de rendre de plus en plus efficace la surveillance qu'il exerce. Plus sa surveillance est efficace, c'est-à-dire plus il veille à ce que des situations difficiles ne dégénèrent en problèmes graves, moins il a besoin de ressources pour corriger des déséquilibres. La surveillance efficace, selon Guitian (p.40), est celle qui est systématique; le Fonds devient donc, par la force des choses, de plus en plus présent dans les officines du pouvoir dans les PVD.

Fondamentalement, un PAS est une forme de "conditionnalité". Cette formule a été instituée en 1986 par le FMI comme une nouvelle réponse de la communauté internationale à la crise économique que traversaient les PVD les plus pauvres; un PAS est, selon Bélanger,un "sauveteur providentiel" (p.72).

Assises philosophiques

Les échanges internationaux constituent, depuis l'époque de Bretton Woods  4, le domaine d'intervention du FMI, son créneau particulier. La prémisse fondamentale des orientations convenues à cette occasion, et qui est l'assise de l'article I de ses Statuts (voir annexe 1), est la reconnaissance que la prospérité passe par le libéralisme économique. Guitian estime (p.28) que le code de conduite du FMI vise la promotion du libéralisme économique 5 ou la conception libérale du système monétaire international. Bélanger, quant à lui, est plus catégorique: il s'agit, soutient-il, d'un organisme qui favorise le capitalisme (p.67).

Il y a eu, avec le temps, un glissement des préoccupations de type sectoriel du Fonds: d'essentiellement micro-économiques qu'elles étaient, c'est-à-dire visant l'utilisation efficace des ressources, elles sont devenues plus globales et peuvent être qualifiées de macro-économiques, c'est-à-dire visant l'équilibre entre l'offre et la demande. Ce changement découle de modifications dans la perception du rôle du Fonds mais non dans les assises philosophiques que le Fonds et ses membres se sont données. Guitian (p.29) estime que les mesures proposées antérieurement par le Fonds visaient à solutionner les problèmes d'aujourd'hui tandis que, depuis peu, ces mesures visent à solutionner des problèmes de demain ou à les éviter.

Le déplacement coïncide avec la libéralisation des règles concernant le rôle du Fonds dans la question des taux de change (par value ). En effet, à ce chapitre, le Fonds était appelé à jouer un rôle plus actif dans la surveillance des modifications de taux. Selon les règles présentement en vigueur, chaque pays fixe ses propres exigences mais doit agir de façon responsable.

La notion même d'équilibre - celui que devra assurer le Fonds - devient plus complexe et fait appel à des considérations d'économie globale, c'est-à-dire portant tant sur les politiques nationales que sur les échanges internationaux.

Le PAS repose sur des assises philosophiques de libéralisme économique. Cette vision est partagée non seulement par le FMI, mais également par des pays individuellement. Par exemple, le Conseil des ministres du Gouvernement fédéral canadien estime qu'il y a un consensus international grandissant pour favoriser l'instauration d'économie de marché: "a growing consensus on values has led to broadening and strengthening of international commitment to democratic institutions and market oriented economies" (p.1, art, 2.2) 6.

Le PAS est, en quelque sorte, un autre mécanisme d'appui, tout comme le Fonds de fiducie, auquel il a succédé, et qui avait été établi en 1976 pour fournir aux pays qui le demandaient une aide temporaire pour redresser un déséquilibre dans leurs balances des paiements. Ce fonds de fiducie accordait des prêts assujettis à des conditions plus micro-économiques; les prêts ainsi consentis portaient un taux d'intérêt faible. En 1986, la communauté internationale s'est rendu compte que les PVD les plus démunis ne pouvaient s'en sortir sans son aide.

Le PAS vise donc à établir ou à rétablir de façon permanente l'équilibre dans les balances de paiements, en favorisant l'instauration d'un climat économique approprié. Globalement, il vise à "forcer" les pays concernés, qui acceptent la contrainte, à vivre selon leurs moyens (Landell-Mills, p, 7), d'où sa nature macro-économique structurelle. Concrètement, la BM estime que "la réduction de la dette est un moyen et non une fin en soi " (BM, p.53).

• des objectifs des politiques macro-économiques et structurelles à poursuivre au cours des trois prochaines années;

• des stratégies privilégiées pour atteindre ces objectifs;

• du financement requis et des sources des fonds;

• des sources possibles de croissance économique;

• des facteurs macro-économiques et structurels qui freinent la croissance économique.

Il dresse également le bilan des causes des difficultés éprouvées dans les balances des paiements.

Le GPC comporte également une évaluation des incidences sociales des programmes et esquisse des mesures à prendre pour en réduire les inconvénients.

Une des nouveautés principales de cette façon de procéder est que le GPC est un document sur lequel s'entendent tous les participants, d'un côté, le FMI et la BM et, de l'autre, le pays bénéficiaire. Le respect des ententes établies dans ce cadre exige, dans plusieurs cas, beaucoup de courage politique et personnel de la part des dirigeants des PVD. De plus, ce guide, précisément parce qu'il est conjoint, devient une référence pour les autres IFI bailleurs de fonds et les agences bilatérales d'aide comme l'ACDI 9.

Compte tenu de la rareté des ressources affectées à l'aide au développement et de la fragilité des consensus politiques populaires en faveur de l'aide au développement, un document de la nature d'un GPC constitue un cadre politique fort utile. La conformité aux orientations qu'il préconise est, en quelque sorte, perçue comme une garantie objective de l'efficacité et de la durabilité de l'aide. Fondamentalement, la concertation globale autours des objectifs et des moyens est vue par les promoteurs du PAS comme une composante importante du succès du programme.

Conclusion

Bien que 62 pays soient éligibles, en principe, (maintenant 77 depuis l'entrée des pays de l'ancienne URSS), aux programmes d'aide, le 31 avril 1992, il y avait seulement 37 pays qui avaient établi un PAS; pour 15 de ces pays, il s'agit d'une "prolongation" d'un PAS établi antérieurement.

En 1991, le Bureau de direction du FMI a évalué l'efficacité des PAS dans 36 pays. Globalement, il a évalué positivement les résultats obtenus grâce à ce programme: "...most countries had made considerable strides... and ... a few were approaching a position where they would not need further exceptional assistance " (FMI, Rapport annuel 1992, p.55). De plus, selon ce rapport, les pays qui ont maintenu des réformes du type de celles que préconise le PAS ont atteint, à la fois, une croissance forte ainsi qu'une augmentation et une diversification des exportations.

Au cours de 1992, la BM a également terminé une évaluation des prêts à l'ajustement structurel. Elle conclut, de façon plus nuancée, aux effets positifs de ces activités mais surtout dans les PVD les moins dépourvus. Dans ces cas, la croissance a été de "4 points de pourcentage à ce qu'elle aurait été sans l'ajustement"; dans les cas des PVD les plus pauvres, la croissance a été presque nulle. Dans ces pays, le PAS "est une condition nécessaire, mais généralement non suffisante, pour ouvrir la voie à une croissance durable" ; de plus, selon la BM, dans certains cas, malheureusement, les PAS peuvent conduire, à court terme, à un "recul temporaire de niveau de vie" (BM, Rapport annuel 1992 , p. 72).

Enfin, le PAS constitue un moyen jugé assez efficace pour "encourager" les pays à adopter des politiques économiques davantage susceptibles de respecter le code de conduite (code de bonne conduite, selon Bélanger, p.70) inscrit dans les Statuts du FMI.

Rappelons-nous que la fonction principale du FMI réside dans la surveillance du respect du code établi à la suite d'un consensus entre les pays membres.

Ce consensus est également dynamique. L'adhésion à ce consensus n'est pas universelle tout le temps: le défi pour le FMI est de maintenir un consensus large qui peut rallier l'adhésion de tous - ou presque - à ce cadre car, sans ce code, c'est le chaos.

Nous partageons l'avis de Pascal lorsqu'il souhaite que le règne du plus fort soit tempéré par la règle du droit consensuellement agréé par tous; c'est plus réaliste parce que nous ne sommes que des humains et non des anges.

NOTES

* Une version antérieure de ce document faisait partie d'une présentation plus globale, élaborée avec M. Paul Montminy, sur les programmes d'ajustement structurel. L'auteur est reconnaisant à celui-ci pour ces commentaires et conseil fort utiles sur le présent texte.       retour au texte

1. L'expression "à vocation universelle" est utilisée pour distinguer le FMI et la BM des IFI à vocation plus régionale comme la Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement, la Banque européenne de reconstruction et de développement, la Banque interaméricaine de développement, la Banque islamique de développement, la Banque de développement des Caraïbes, la Banque ouest africaine de développement et la Banque arabe pour le développement de l'Afrique.   retour au texte

2. Le groupe de la BM comprend, outre le BIRD, trois composantes:

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3. Cette caractéristique distingue, selon certains auteurs dont Guitian, le FMI des IFI régionales ainsi que des autres IFI: celles-ci prêtent d'habitude au taux du marché dans l'optique d'un retour sur l'investissement, même s'il est parfois minime.  retour au texte

4. United Nations Monetary and Financial Conference, tenue du 1 au 22 juillet 1944, à Bretton Woods, au New Hampshire, États Unis d'Amérique. retour au texte

5. On peut comprendre pourquoi l'URSS ne s'est jamais jointe au FMI.  retour au texte

6. Document soumis au Conseil des ministres fédéral pour la révision de la politique canadienne d'aide au développement, décembre 1992; ce document a été obtenu à la suite d'une fuite.      retour au text

7. PAS: en anglais Structural Ajustment Facility et Enhanced Structural Ajustment Facility .  retour au texte

8. Le FMI et la BM se concertent dans ce programme, puisque son objectif est le respect du code de conduite qui relève du FMI par des PVD qui reçoivent l'essentiel de leur appui de la BM.     retour au texte

9. À titre d'exemple de la complémentarité que favorise le GPC, on peut citer le cas du Canada où, dans la revue des programmes pour le Rwanda, des actions et des ressources sont prévues à la fois pour amenuiser les difficultés d'application, au plan humain, du PAS et pour appuyer les actions du PAS, par exemple service de la dette, révision du système d'aide financière aux étudiants pour augmenter la contribution des parents et réduire celle de l'état.  retour au texte

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